“从摇篮到坟墓”
—“一揽子”福利制度设计
企业办社会是我国计划经济时代的一大特色。这种看上去很美，为企业员工提供“从摇篮到坟墓”一揽子福利的制度设计，在计划经济时代对我国经济社会发展发挥了积极作用。但随着我国经济体制转型，其负面影响逐渐显露，由于这些职能主要从员工福利出发，几乎不考虑经济效益，且这些职能也非国企专长，每年却要为此消耗国企数额不菲的补贴成本，已成为国企前行中的沉重包袱。
“企业最初承担一些社会职能是没有办法的事情，在过去政府提供的社会服务、社会福利、社会保障很不充分、很不健全的几十年中，‘社会主义的优越性’很大程度上体现在企业办社会之中。但现在社会进步了，已经具备了这种能力，企业就应该把这些职能还给社会。”今年的“两会”期间，全国人大代表、山西新华输送带有限责任公司党支部书记、分工会主席沈建军在谈到如何解决企业办社会的历史遗留问题时表示，《政府工作报告》在2015年工作总体部署中提出“把改革开放扎实推向纵深”，其中之一是深化国企国资改革，明确要求了准确界定不同国有企业功能，分类推进改革。“对于企业承担的社会职能而言，政府要把企业不能做的社会职能转化到社会经营体，加快解决企业办社会的历史遗留问题。”
所谓“企业办社会”，是指企业建立和兴办了一些与企业生产、再生产没有直接联系的组织机构和设施，承担了产前产后服务和员工生活、福利、社会保障等社会职能。这类社会职能具体到企业，除了包括它的后勤部分之外，还包括它的一些公益性事务。一般情况下，我国国有企业除了直接生产经营之外还进行大量的非生产性活动，如企业办学、办医院、办幼儿园、办劳动服务公司、办生活服务公司，承担公安、司法、离退休人员、公共设施建设乃至自办农场等等。这些活动大多带有纯粹福利性、供给性和安置性的特点，均属于社会职能。这种制度下，企业员工的吃、喝、拉、撒、睡、生、老、病、死、休等全部责任均由所在企业来承担，很多企业还要对其子女的入学、就业负责。这使得几乎每一个国有企业都成了一个小社会。因此，人们一直把国有企业形容为兼有生产、社会保障、社会福利和社会管理的“社区单位”。
国企办社会职能主要包括员工住宅“三供一业”（供水、供电、供气及物业）、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。根据国资委调研估算，中央企业目前有上述五类社会职能机构约8000多个，年度费用8500亿元；地方国有企业年度费用超过千亿元。总体来看，国企办社会问题有三个特征：一是中西部和东北地区较东部地区严重，2013年广东全省国企办社会费用不到1亿元，四川省约9.6亿元，黑龙江仅龙煤集团一家就约3亿元；二是资源型企业较其他企业严重，如四川煤炭集团每年负担2.6亿元，占全部省属国企的近一半；三是大企业较中小企业严重，央企办社会负担约占全部国企的50%，地方又以省属企业为主。
王继承表示：“客观地说，我国国有企业承担的社会职能是自然选择和战略选择的结果。因此，不能以现在市场经济的要求去衡量、评价过去计划经济条件下的企业办社会问题，而应该把它放回到当时的历史环境中去考察。”
我国石油工业的起步可以为企业办社会这一特色现象提供注脚。
我国石油工业脱胎于会战模式，最初的发展有着极强的军事化色彩，通常是发现一个油田建一个基地，像大庆、胜利、华北等油田都曾是局级建制。石油会战大都在偏远甚至是人迹罕至的地方进行，谈不上社会化服务，会战单位只能“一手抓生产，一手抓生活”，自建包括农场在内的后勤保障体系。但是到了“打造世界一流能源企业”的今天，到了与全球顶级能源公司同台竞技的当下，继续背负这样沉重的包袱显然不合时宜，也难以为继。
目前，中国石化矿区部居民高达70万户、212万人、802个小区，社区面积达7100万平方米，有48家企业承担“四供一业”业务，总资产达96.7亿元，从业人员4万多。其中，位于中心城区的有镇海炼化、洛阳工程、天津石化等30家企业；位于边缘城区的有巴陵石化、长岭炼化、川维等13家企业；属于独立矿区的有胜利、中原、河南、江汉和江苏等5家油田企业。尽管国资委近年来在黑龙江、河南、湖南和重庆等地实施中央企业“三供一业”分离移交试点，但中国石油矿区服务业务社会化市场化进程仍然相对滞后，由社会专业公司和企业自备电厂集中供热的住宅小区仅占矿区供暖总面积的47%；矿区住户供水、供电和供气由社会专业公司供应分别占到住户总数的19%、20%和47%；矿区保洁、保安、绿化服务外包分别占物业服务总面积的20%、13%和11%；矿区312所托幼园所中，仅有114所依托社会力量兴办或与社会机构联办，占矿区托幼园所总数的35%。这意味着，中国石油每年负担的企业办社会支出高达上百亿之巨。
企业办社会，其承担的负担究竟有多大？国资委粗略统计显示，在国有企业中，医院、学校等各种为员工生活服务的福利设施所占用的实物性非生产性资产占企业总资产的15%-20%，加上住房、社区维护和改造，以及支付给离退休人员的养老金和失业保险金等费用，这种非生产性的资产总和应占国有企业总资产的35%-40%。一份内部资料显示，截至2013年末，中国石化办社会机构达500个，办社会支出高达100多亿元。中国石化当年的利润为1148亿元，办社会支出竟占10%以上。
显然，国企的负担还不仅仅是这些，通过固定资产、人员构成、保险福利和税负等几个方面支出来看，国企的社会成本更高。
倾斜的天平
—高于其他企业2.8倍的税负
去年底，在主题为《变局下的中国商业环境》论坛上，中国石化董事长傅成玉关于“中国石化平均每天交税8亿元人民币”的一番话，让国企与民企税负孰高的问题引发热议。从数据比较，傅成玉关于央企税收负担较重的说法是成立的。113家央企2014年上半年缴纳各项税费8648.55亿元，税收负担率多年为12%。与之相比，中国石油、中国石化支付税费金额位列所有上市公司的前两名，累计缴纳3587亿元，税收负担率高达14.29%。
国家的税收主要来自于企业，企业以国企、私企、外企三类为主。在这三类企业当中，哪一类税负较高？国资委研究中心主任楚序平称，国有企业每100元营业收入的纳税额是8.55元，私人企业是3.02元，外资企业是3.03元，国有企业的税负为其他企业的2.8倍。从上市公司数据来看，国企无论是营业收入、净利润，还是支付税费总额都占据绝大比例。
“应该承认，国资委监管的国企是纳税领域透明度最高的中国企业，国企的付出与回报是倾斜的、不成比例的。”楚序平掰着手指计算，央企自身的税负之重是可以算得出来的。2014年前11个月国资委主管央企的毛利是1.95万亿元，这个利润还要缴20%的企业所得税。央企有80%的资产是上市的，产生的央企利润属于上市公司股东。那么大概来讲，这些上市公司的股权60%归国有，40%归属于其他投资者，因此，属于投资者的利润就有数千亿元。剩下数千亿元才是给122家中央国企的母公司的，而企业母公司还要扣除20%多的企业公积金，再上缴国有资本收益1000多亿元，母公司能掌握的是很少了。这些，既要用于企业的发展，又要解决历史遗留问题。央企有1200多万员工、700多万农民工、600多万的离退休人员，这些人的吃饭问题也是民生。过去我们企业办社会，承担了大量的集体责任。这些历史遗留问题现在还没有得到很好的解决。所以，2015年国企改革的7项工作，仍把解除历史负担单列一条。
与非国有企业相比较，国有企业还要支付着更高的社会成本。
统计资料显示，国有企业与国家控股企业，其生产所用固定资产所占的份额是最少的，前者占78.3%，后者占72.4%。而集体企业、私有企业与中外合资企业生产所用固定资产都超过90%，其中私有企业所占比重为95.18%。这就使得国有企业与国家控股企业非生产用固定资产的比重显得非常巨大，国有企业为24.13%，国家控股企业为29.3%，其中社会性固定资产在国有企业与国家控股企业中，也占据了相当高的比重，前者所占总额的比重为9.2%，后者所占总额的比重竟达14.38%。可是，私有企业在这方面的投资几乎可以忽略，集体企业也仅仅为2.7%，中外合资合作企业为1.15%。这就是说，由国有企业建设和购置的潜在福利性固定资产，包括企业办的大中专院校、技工学校、医院、幼儿园、中小学等，远远超过了非国有企业。
此外，国有企业还承担巨额的企业社会责任费用。国企的社会责任涵盖了社会责任的多维度概念，包括对消费者、环境、员工、合作伙伴、社区、政府、非政府组织等七大利益相关方的责任。近年来，“三桶油”每年在全球主要社会公益总投入都超过10亿元；通过奖学金、助学金、捐建希望小学、资助社会机构等多种方式支持国内教育事业；援助和支持贫困地区的发展，注重扶贫、开发与合作结合，积极探索创新扶贫开发新模式。
值得一提的是，国有企业福利供给成本也是社会成本的构成部分。福利供给成本包括两个方面，显性福利成本和潜在福利成本，显性福利可以以货币或实物的方式直接发放给企业员工，成为员工总收入的一部分。但潜在福利，却是以集体物品（即在使用权上可以被该国有企业内部所有成员在制度内享用的物品）的方式累积于企业之中。为了使这部分集体物品得到有效的管理，企业就得在内部组织机构的设置上，以专门化的功能单位去维护和支配这部分资产，并随时处理与该资产有关的各种事务。这样，在国企内部，社会性组织机构的建立就不可避免。而组织机构，在企业科层制之中，却要依靠工作人员去填充。这样，国企不仅在固定资产设置上要增加企业的生产成本，而且在企业内部人力资源的配置上，还要扩大可变资本开支。于是，非生产人员中服务人员的数量就理所当然地增加了。
国资委提供的资料显示，截至2013年，国有企业和国有控股企业非生产性服务人员的数量，分别占员工总数的10.2%和9.62%。而同一比值，在集体企业、中外合资企业、私有企业中分别仅占4.29%、3.38%、2.34%。并且，随着国企规模的扩大，这种非生产性服务人员的数量还会同步增加。从这些比较里，似乎可以理解了为什么国企在产量逐年增长的同时，效益却没有同步增加。
中国石化股份公司财务总监、财务部负责人称：“在国有企业中，‘本年人均利润’与人均分摊的‘劳动保险与社会保险费用支出总额’、‘在职职工福利费用支出总额’和‘在职职工福利与保险外收入’之间，并不存在显著的相关关系。”他解释，在国企中，存在着以工资冲销利润的现象，“劳动保险与社会保险费用支出总额”也呈逐年上升趋势，尤其是在一些老企业中，离退休人员与在职职工之比越来越大，对离退休人员退休金和医疗费用及福利的支付，加重了企业本身的成本开支。尤其值得注意的是，国家对大型国有企业还采取了“贷款”发放工资的措施。这就是说，在其本年利润为负的情况下，其内部员工的工资和福利费用、其退休人员的退休金和医疗费用、其内部福利机构人员的工资等，都不可能有太大幅度的降低。由此也可以解释国企年度利润与人工成本不相关的原因。
企业社会责任付出的最多，却要承担高于其他企业2.8倍的税负；担负的社会职能最沉重，却缺乏抑制社会成本扩张的硬约束机制，员工工资和福利费用等也不可能有太大幅度的降低，导致国企步入社会成本的增加大大快于生产利润增长的困境，由此形成的国企人员过密化和福利功能内卷化趋势也难以在短期内改变。
“小社会”复辟
—进步抑或是倒退？
娃哈哈建起了大学生公寓，志高空调建起了医院，阳光集团建起了幼儿园，中兴通讯办起了学院，比亚迪深圳总部不仅为员工提供福利房、购车补贴，还建起了当地最好的学校——深圳中学比亚迪学校，就连因为企业办社会而背负统筹外费用和有息债务等高达15亿元的吉林石化公司，也开始回收部分社会职能……近年来，企业办社会“回潮现象”引起人们关注。
“现代企业办社会，无论从规模、构成还是运作方式来看，跟人们记忆中的‘企业办社会’已经相去甚远。客观上讲，现代企业办一些社会事业，已不能冠以‘企业办社会’这个老说法了。”商务部研究院跨国公司研究中心主任何曼青解释，从规模上看，现代企业不再大包大揽、一应俱全地去“办社会”，而是有的放矢地根据自身需要和行业发展的要求，有选择地投入或兴办一些社会事业；从企业性质上看，“办社会”不再是国有大中型企业的“专利”，民营企业、跨国公司等成为主力；从运作方式上看，有的是企业自建作为职工福利的一种形式，有的是市场化运作，类似于“服务外包”，有的是企业直接投资建立从事社会性服务业务的企业。
SK集团会长崔泰源则是以“社会性企业责任”来解释企业办社会的。他说：“企业社会责任活动的主题是社会性企业责任，正如责任这个词，在很大程度上象征着企业的义务。但如果想要解决社会问题，只有在社会性企业中建立起自主的生态系统，才能持续提高效率。”目前SK集团已直接建立或协助建立社会性企业70多家，其中包括学校、图书馆、快餐店、农场等。这些社会性企业的建立有效地帮助了弱势群体，推动了企业的可持续发展，其成功运营模式受到国际社会的普遍关注。
国资委经济研究中心副主任彭建国表示：“和计划经济的‘企业办社会’不同，现在的企业办社会都是着眼长远发展的自主选择。两相比较，形式上几多相似，实质则大有不同。在计划经济时代，不仅政企不分、社企不分，而且在出资方一元的前提下，似乎也没有分开的动力。伴随社会主义市场经济体制的建立与完善，与现代企业制度相适应的，必然是清晰的产权与明确的责权。从这个意义上讲，那些原本没有强制义务的企业，能够主动履行社会服务职责，确实是日趋成熟理性的市场行为。”
何曼青认为：“社会性企业是一种制度创新，它将分散的企业社会责任行为系统化、制度化、长期化。建立社会性企业可以有效改善企业所处的社会生态环境，成为社会管理创新的有效形式，对于促进社会的稳定发展具有积极意义。社会性企业将经营管理优势与社会发展需要有机结合，实现了高于传统企业社会责任的社会效益，是对政府与企业的有效补充。”
然而，反对的声音也不绝于耳。首先是企业的职责是为社会创造财富，政府则应该通过财富分配的方式为社会提供公共服务，为企业发展创造良好的环境。其次是企业办社会具有不稳定性。企业办社会的资源都是企业自行筹集，企业所办社会项目的经营和维持会受到企业市场竞争结果的影响。同时，所办社会项目一般都不是企业的主业，容易产生经营不善、企业负担过重的问题。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，鼓励有实力企业承担更多社会责任，前提是要严格区分“企业办社会”和“社会性企业”之间的不同点。“庆幸的是，今天的‘社会性企业’与过去的‘企业办社会’是完全不同的两个概念。首先是模式不同，‘社会性企业’在承担社会责任的过程中，坚持按照市场经济规律办事，按企业运行的基本规律协助开展学校、食堂、医院等社会服务组织建设。其次是营运主体不同，企业在参与项目建设时，更多的是以资金投入为主，以经营管理理念输入为辅，把项目的具体运营交给更加专业的团队和机构，这有利于把企业的资本和经营管理优势与社会发展需要相结合，从而促进企业效益和社会效益的共同增长。这种做法具有可持续性，也有利于社会的协调发展。”他建议，“当前，我国的医疗、教育等公共事业的社会化服务资源相对短缺，老百姓看病难、看病贵，进城务工人员的子女上学难等社会问题仍然存在，这些问题很难单纯依靠政府部门在短期内解决。因此，一些有实力、有眼光的企业开始重视社会责任的战略价值，积极履行社会责任，建设社会性企业，以获得持久的竞争优势。有关部门应对社会性企业的发展在政策方面给予必要的倾斜和支持。”
事实上，无论是创办医疗大楼的志高空调，还是建造宽敞员工过渡房的格力电器，以及兴建幼儿园的阳光集团，“自掏腰包”办社会，虽然是市场行为，但也存在着颇多现实的无奈。正如格力电器董事长朱江洪所言，“现在竞争激烈了，没有员工宿舍，根本招不到工人。即使招到了，人家也干不久，结果企业损失更大”。
中国石化副总裁、油田勘探开发事业部主任焦方正表示：“企业违背市场规律办社会，很多时候都是无奈之举，比如我们很多采油矿区都远离城镇，不办员工食堂，吃什么？不办净化水厂，喝什么？但必须清楚的是，企业就是企业，企业要承担社会责任，但不能变成‘二政府’。”在他看来，企业办社会非企业所长。在一个职业分工日益细化的时代，术业有专攻。办社会对企业来说，不能说是不务正业，也绝非最佳选择。企业既不熟悉，也无精力，在某种程度上也必然办不好这些本应属于社会办的职能。把专业的事交给专业的人做，不仅有利于企业优化资源配置，精干主业，也有利于提升员工的生活品质。
对于“小社会”复辟现象，不管赞成还是反对，都应该看到问题的“另一面”：企业办社会回潮，也从侧面反映了相关社会系统的缺失、社会发育的不足。试想，如果员工的孩子入园不再难、看病很方便、吃饭也够放心、房价也并非难以企及，企业又何须“另起炉灶”？
“庙已搬走，老和尚还在原地打坐”
—企业剥离社会职能因何举步维艰
一些企业家用“庙已搬走，老和尚还在原地打坐”来形容企业剥离社会职能的境遇：虽然已经进入市场经济时代，但相当数量的国企治理结构与运营模式仍旧刻着计划经济时代的烙印，企业办社会就是这一现象的明证。事实上，国资委成立伊始，就逐步着手对央企甩掉这些包袱采取了一系列行动。早在2004年3月，国务院办公厅就正式下发了《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》，对中国石油、中国石化、东风汽车3家央企附属医院和社区等办社会职能机构进行分离。10多年过后，应该说这些年的剥离工作取得了一些成效，但结果显然并不尽如人意。
中国石化董事长傅成玉说：“在2001年实施以协议解除劳动合同为主要形式的减员分流之后，我们重点转向主辅分离改制分流、移交企业办社会职能、清理整顿对外投资和多种经营等以资产为基础的内部改革上。十几年来，我们累计改制单位900家，清退对外投资和多种经营项目7502项，移交学校300所、公安机构100个。但这些成绩与我们庞大的企业办社会负担相比，还显得并不理想。”
中国石油也是如此，尽管不断推进矿区服务业务社会化、市场化进程，但公开资料显示，截至2014年上半年，该企业矿区住户供水、供电和供气实现由社会专业公司供应分别仅占到住户总数的19%、20%和47%；矿区保洁、保安、绿化服务外包分别仅占物业服务总面积的20%、13%和11%。
“这样的现实与最初‘争取用三到五年时间完成央企分离社会职能工作’的目标显然还有很大差距。”作为国资国企改革的参与者之一，王继承称，“新一轮国资国企改革启动以来，国资委已把剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题作为全面深化改革的重点工作之一。这是对企业负责，也是对历史负责。十八届三中全会确立了紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革的总指针。对央企来说，就是要在新一轮国资国企改革中，真正成为市场主体，公平参与市场竞争。”
何曼青坦言：“发展混合所有制经济也是这轮国资国企改革的重要议题。在某种意义上，央企办社会职能不能很好剥离，发展混合所有制经济也无从谈起。发展混合所有制经济关键是要引入民间资本，让民间资本参与，发挥民间资本在改革过程中的比较优势。但民间资本参与国资国企改革是来获取利润的，如此沉重的历史包袱无疑会让一大部分民间资本望而却步。”
而在更深的层次和意义上，剥离央企办社会职能是10多年前中央就做出的承诺，10多年过后，这一工作并没能完全让公众满意。如果在新一轮国资国企改革之中还不能很好地完成这项工作，将更加透支央企的信用，既无法向公众交代，也无法向历史交代。一言以蔽之，如果说国企办社会在计划经济时代是一种必须的话，在今天则已成为阻碍企业提升核心竞争力的一大障碍。剥离企业办社会的职能，不仅是企业提升核心竞争力的必然要求，同时也是实现公共服务专业化、切实改善民生的必然要求。这不仅关系新一轮国资国企改革的成败，也关系全面深化改革的大局，必须把剥离央企办社会职能提升到关系改革成败的高度来对待。
如此，尽管经过多年改革，国企办社会改革收到了一定成效，但离既定目标相距甚远。而进一步推进企业剥离社会职能的改革，必须对此有一个全面的了解，并要正确认识该问题长期得不到根本解决的根源和难点，做到有的放矢、统筹安排。
“国企办社会职能长期得不到根本解决的原因一是区域内社会服务供给不足，二是很多企业把办社会当作职工福利。”王继承认为，当前分离国企办社会职能主要存在底子难摸清、费用承担主体难确定、地方承接有难度三个难点。进一步分离国企办社会职能首先须明确办社会的范围；对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决；要建立分离费用的多方分摊机制，并积极探索市场化的资金筹集渠道；对暂不具备分离条件的地区，中央和地方要创造条件，将分离国企办社会问题与地区内旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。
中国企业研究院首席研究员李锦进一步解释道：“从过去的经验来看，国企分离办社会大致可以分为三种情形：一是所在地区经济较发达，市政服务水平较高，国企无论效益好坏，社会职能都容易剥离，实践中也确实得到了很好解决，如东部地区，大部分国企的‘三供一业’都交给了市场化的专业公司；二是企业效益较好，移交资金充裕，但所在地区缺乏专业的承接主体，职工反对交给低水平的社会机构，‘三供一业’、离退休人员管理、医疗教育机构等仍保留在企业内；三是企业效益差，移交资金缺乏，地区经济又落后，没有相应的专业化社会机构，尤其是一些边远地区，缺乏基本的社会保障能力，根本不具备分离条件。可见，国企能否分离办社会职能与地区经济发达程度高度相关。对于所在地区经济发展较好的企业，可以通过外包、出售、改制等方式交给专业机构，提高内部服务的市场化程度。对于所在地区经济相对落后的企业，不可强行推进移交或剥离，可以与地区城镇化建设同步规划解决。”
而更深层次的原因是，很多国企把办社会当作员工福利，主观上不愿意分离。国企通过主办“三供一业”对员工进行隐性补贴，通过内设医疗和教育机构方便员工就医、子女上学，通过对离退休人员加强服务提高其归属感和凝聚力，这些本质上都属于员工福利。在效益好的时候，企业可以自行消化这些成本，可以承担内部提供的低效损失。一旦企业效益不好，“福利定势”又使得员工不愿意分离办社会、不愿意取消隐性补贴。企业从资产保有和员工稳定等因素考虑，主观上也不愿意分离。这样就使得企业办社会问题成为企业长期包袱。对于这一原因，需要通过完善员工薪酬福利体系、规范企业成本费用等手段，倒逼企业分离办社会职能。
“庙已搬走，老和尚还在原地打坐”，通过企业剥离社会职能，可以清晰地看到脱胎于计划经济的市场经济，在其运行过程中仍被固有的治理模式裹挟、桎梏，难以轻装前进。
“三道难题三把锁”
—利益缠绕成“盘丝洞”
进一步分离国企社会职能存在三个难点：首先是底子难摸清，实际费用难掌握。目前国资委已开展3次全国性的摸底调查，但一直都无法获得准确数据。一是各地填报数据可比性差，难以直接加总。虽已明晰了五类企业办社会职能机构，但各地的情况千差万别，很难以一个口径准确界定成本负担范围和移交费用标准，各地对企业办社会的范围、标准等的理解也不一致；二是地方和企业的不合理预期会夸大费用规模。自上而下的摸底调查会给地方和企业形成不合理的预期，即上报的负担越大，未来获得的补助会越多，由此会扩大企业办社会范畴，夸大费用支出规模；三是实际所需费用弹性很大。如“三供一业”移交，地方一般要求“先改造后移交”，改造标准、移交费用等都是多方谈判的结果，弹性非常大。
其次是分离费用的承担主体难确定。分离国企办社会职能的一个关键问题是所需资金从哪里来，谁该是费用承担的主体。事实上，出于生产经营和职工福利的考虑，民营企业也会主办一些社会职能，如建设员工居住房、开办幼儿园等。国企作为一个自主经营、自负盈亏的市场主体，无论从成本还是效率考虑，都应该是分离办社会的费用承担主体。但实践中，问题要复杂得多。经过多轮改革后，分离办社会问题主要集中在石油石化、煤矿、钢铁等大型工矿企业，这些企业正面临着转型升级的压力，无力承担巨大的移交费用；企业办社会的形成多有历史原因，而为地区内居民提供社会公共服务又是地方政府的重要职责，因此各级政府也有义务承担相关的移交改造费用；基于搞活国企、盘活国资，让国企成为真正的市场主体考虑，出资人也应主动化解国企办社会问题。显然，分离办社会的费用需要企业和政府共同来承担，但如何分摊、以谁为主又是个难题，既要调动企业的积极性，又不能完全由政府来兜底。
再次是地方承接有难度。当前国企办社会问题严重的主要分布在经济相对落后、财政实力较弱的地区，这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。既没有足够的财力分摊移交费用，又缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿，也会因地方没能力、员工反对等原因而难以移交。如离退休人员管理问题，以四川省为例，全省现有国企办离退休人员管理机构254个，从业人员1.2万人，地方很难按现有的国企承办标准接收相关人员和职能。
“可以说这三道难题像三把锁，将企业剥离社会职能这一进程迟滞在门外。”李锦认为，剥离企业社会职能的难点归根究底还是利益纠葛，它发生在政府、社会、企业和员工之间。社会福利具有“洼地效应”，对企业而言，就是利用比较优势，创造理想的经济和生态环境，使其对各类生产要素具有更强的吸引力，从而形成竞争优势，吸引外来资源向企业内汇聚、流动。对个人而言，利益最大化永远都是第一位的。所以若没有外力推动，这一难题很难解决。而导致这一现象的，究其根源还是市场化不彻底，在计划经济模式尚未完全褪去的市场经济条件下，若不能有效地建立起市场、政府、社会各尽其责的成本分摊机制，只能让企业背负的包袱愈发沉重。
国资委经济研究中心副主任彭建国表示：“目前，我国已有90%的国企完成股改，70%的央企净资产已归属上市公司。央企及其子公司引入非公资本的户数已达52%，混合所有制上市公司资产更是占据全部境内央企上市公司资产90%以上。可以说，新一轮国资国企改革起点很高。现在我们需要从操作层面解决国企剥离社会职能这一棘手问题，解决这个问题前提是必须尊重历史，不能简单地将这些机构作为包袱甩向社会。否则，即使国企变得轻松，社会也要为其背上负担，对整个社会与宏观经济运行不见得是好事。”
“国企改革不是孤立事件。给国企松绑，离不开经济体制改革的深入推进。强调市场化改革的方向，必须遵循市场规律，让市场对资源配置发挥基础作用。”国资委研究局局长彭华岗表示，国资国企改革要遵循市场规律，不能搞行政审批的那一套，总以为政府比市场高明，指挥棒就扭曲了。“事实上，我国国有企业承担了沉重的政策性负担，这些负担包括过渡的资金积累、部分产业的价格扭曲，以及承担企业社会职能等。现在把改革成本完全推给企业，对企业及其员工的负面影响会很大，也是不公平的。”
在计划经济条件下，我国一直实行的是“低消费、高积累”政策，所以发给员工的“工资”并不是真正意义上的足额工资，只是必要的生活费用，而员工新创造的价值等都作为社会扣除、以企业利润的形式上缴给了国家财政。在这种分配制度下，就工资本身而言，企业员工正常的安全（如住房）、发展（如培训），以及子女的生活和发展都无法得到保障。因此，企业通过办社会来补偿政府和社会缺席带来的困境。
傅成玉深有感触地说：“在2001年那一轮减员增效、主辅分离的改革中，中国石化30多万名职工与企业解除了劳动关系，当时实行的是买断工龄的方法，企业给了解除劳动关系的员工一次性补偿。但如果这笔钱留在今天，按一个月3000元算，3年就可以花完。10多年前，企业处在要垮了的状态，我们把好资产留下了，为了支持我们的改革，让他们下岗了。从法律角度讲，他们已经不是企业的职工了，但这些资产是全体员工共同努力得来的，这里面也包括他们。”他说，“我们不是要走回头路，非要再把他们变成正式职工，但是我们应该让他们的基本生活得到保障，而不应该让他们单独承受改革的成本。现在中国石化1天给国家缴税8.8个亿，有条件也有能力解决这个历史遗留问题。有关部门可以给予政策支持，用财政转移支付的办法来解决这部分下岗人员的养老问题。”
在国资国企改革始终坚持市场化、社会化方向的大前提下，要深刻认识到改革的艰巨性、复杂性和长期性，既要坚定方向、主动作为、持续推进，又要因地制宜、实事求是、不为改革而改革；既要有功成不必在我的胸怀、不达目的不罢休的韧劲，又不能急于求成、冒险蛮干，幻想可以毕其功于一役。国企国资改革不能简单的“一退了之”，必须积极探索承接国企社会职能的新途径、新方式，在国企目前承担的社会职能没有其他更有效率的形式替代的情况下，贸然退出必然要引发各种经济和社会问题。
“各守其位、各尽其责”
—成本分摊机制破解改革难题
解决历史遗留问题，主要涉及两方面，一是钱从哪儿来？二是人到哪儿去？
“国企改革虽然经过了近30年的探索，取得了巨大的成绩，但是仔细分析，它很多方面是非常不彻底的。政企不分这个改革是不彻底的，企社不分这个改革也是不彻底的，财务约束的改革也是不彻底的，这三个不彻底就是国企市场化改革非常不彻底。”作为国资国企改革参与者之一，彭华岗曾多次对央企办社会的情况进行摸底，发现完全依靠企业或者地方政府难以完成这一复杂工程的改革任务。
以“三供一业”的移交为例，2011年黑龙江省就开始试点，但地方政府认为，“三供一业”移交是个复杂的系统工程，尤其是不少管道网线老化，需要大量资金投入。在地方财政有限的情况下，接收变得心有余而力不足。还有人员安置也是问题，如央企办医院并入地方，员工若不享受事业单位编制，企业和员工都会有意见。但地方事业单位编制又有总量控制，这不是地方政府能解决的问题。所以解决历史遗留问题，需要由国家统一部署、推动。政府可以考虑通过增加编制及财政转移支付的方式，对接收的地方政府予以补偿。
比如去年中原油田成功移交6条城区道路、两座路桥、1座交通车站、1座公园及相应附属设施，另外还有12条总长15千米的城区道路和56条（段）总长345.8千米的油区专用道路，也将逐步纳入地方公路网统一规划管理，力争3—5年完成全部市政设施移交。该油田之所以能够顺利完成移交，还是自上而下推动的结果。去年初，国资委与河南省政府在洛阳联合召开驻豫中央企业分离移交“三供一业”启动工作会议，确定以洛阳试点为抓手，其他各市逐步跟进，确保2015年前完成洛阳市的分离移交任务，2017年前全面完成河南省的分离移交任务。这是继黑龙江、重庆等地之后央企向地方分离移交“三供一业”的又一标志性事件。
企业办社会既然是历史遗留问题，当事方有企业、有政府还有社会，那么单靠一方之力就永远无法解决。所以，进一步分离国企办社会职能首先须明确办社会的范围；对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决；要建立分离费用的多方分摊机制，并积极探索市场化的资金筹集渠道；对暂不具备分离条件的地区，中央和地方要创造条件，将分离国企办社会问题与地区内旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。
因此记者建议，一是可将国企办社会职能划分为政府事务、社会公益和员工生活服务三类。对政府事务类职能，如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能，要按已有法规彻底落实分离；对社会公益类职能，如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能，要明确各项社会服务的本地标准，并视地区发展和企业条件确定是否分离；对员工生活服务类职能，如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等，由企业自主决定是否保留或分离，国资管理部门要监督其加强成本考核。
二是对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决。“三供一业”是当前国企办社会职能的重头。国资委近几年已在黑龙江、重庆两地开展了分离试点，很多做法和经验值得总结推广。总体上是要坚持市场化方向，以企业为主体，“一企一策”分类解决。所谓坚持市场化方向，多渠道分离，就是解决国企办社会问题不能“一刀切”，更不能搞“运动”，要结合地方发展情况、企业自身条件和企业意愿，确定是否需要分离。分离办法要多元化，可以行政式移交，也可以产业化运作。选择移交的，费用标准需通过谈判、第三方评估等方式确定，做到公开透明。要积极鼓励引入外部投资者参与解决，通过外包、出售、合营、混改等方式搞活搞好。所谓以企业为主体，“一企一策”分类解决，就是国企办社会问题成因复杂，很大部分是企业对员工的福利，不能全部由政府兜底解决，要以企业为主体，“一企一策”分类解决。对于企业经济效益好、自身不愿分离的，要监督其加强成本考核，提高经营效率；对于企业愿意移交而地方又有能力承接的，要处理好各方利益，确保移交工作稳定；对于企业愿意移交而地方没能力承接的，不要急于求成，要创造条件，结合地方规划、城镇化建设同步推进。
三是建立分离资金多方分摊机制，积极探索市场化的资金筹集渠道。“三供一业”等移交费用巨大，资金来源是问题解决的关键。目前院国资委在“三供一业”分离试点中采取了“中央和企业总部出大头、地方企业和地方政府出小头”的做法，有效调动了地方和企业的积极性。未来还需积极探索更多市场化的资金筹集渠道。比如与其他经营性资产捆绑进行移交分离，像重庆商社集团计划将部分物业与离退休人员捆绑移交给渝富集团，解决了离退休人员管理的资金来源问题。再比如企业自主进行产业化经营。部分企业的办社会职能产业基础好、社会信誉高，如职业教育、供水供热等，有条件通过自主经营筹集改造费用，核心是要取消各种交叉补贴，加强内部管理，提高经营效率。还可以尝试引入外部投资者。“三供一业”等办社会职能对部分国企来说可能是包袱，但对很多专业企业来说却是好的资产、好的业务，都有意愿进入。
四是对暂不具备分离条件的地区，要统筹安排、分步推进。对于一些暂无能力承接“三供一业”的地区，如边远矿区、老工业地区等，中央和地方要积极创造条件，将分离国企办社会职能与旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。一方面充分利用旧城改造、国企棚户区改造等政策，统筹安排支持国企分离办社会职能的资金；另一方面与地区城镇化建设同步解决。财政在安排区域城镇化建设资金时，要按规划安排国企员工住宅区“三供一业”的设施改造费用。
